Sentencia A. 522/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-522/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relativas al pago de presuntas acreencias laborales en el marco de una relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 522 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6338

                         

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 001 Laboral del Circuito Judicial de Turbaco, Bolívar, y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

                                            

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 13 de junio de 2024, mediante su apoderada judicial, la señora María Elena Céspedes Arnedo interpuso una demanda ordinaria laboral contra la Alcaldía Municipal de María La Baja, departamento de Bolívar, con las siguientes pretensiones:

 

“PRIMERO: Que entre la señora MARIA ELENA CESPEDES ARNEDO (…) y entre (sic) la ALCALDIA MUNICIPAL DE MARIA LA BAJA – BOLIVAR, (…) en calidad de empleador (sic) existió relación laboral el primero en calidad de trabajador y este último como empleador existiendo (sic) una subordinación, laborando ininterrumpidamente y cumpliendo un horario de 8am a 5pm desempeñando las funciones descritas en el manual de funciones del cargo.

 

SEGUNDO: Sírvase su señoría DECLARAR (sic) la terminación unilateral del contrato laboral por parte del empleado MARIA ELENA CESPEDES ARNEDO (…)

 

TERCERA (sic): Como consecuencia de lo anterior, sírvase su señoría CONDENAR al demandado al pago de los INTERESES DE CESANTÍAS a favor de mi asistida, desde el día 1 de febrero de 2023, hasta el día 6 de diciembre de 2023. (…)

 

CUARTA: Como consecuencia de lo anterior, sírvase su señoría, CONDENAR al demandado al pago de las VACACIONES, PRIMA DE VACACIONES y BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN a favor de mi representada, desde el día 1 de febrero de 2023, hasta el día 6 de diciembre de 2023. (…)

 

QUINTA: Como consecuencia de lo anterior, sírvase su señoría, CONDENAR al demandado al pago de los SALARIOS a favor de mi apoderada, el mes de noviembre de 2023 y los seis (6) días del mes de diciembre de 2023. (…)

 

SEXTO (sic): Como consecuencia de lo anterior, sírvase su señoría, CONDENAR al demando al pago de las PRIMA NAVIDEÑA a favor de mi cliente, desde el 1 de febrero de 2023, hasta el 6 de diciembre de 2023. (…)

 

SEPTIMA (sic): Como consecuencia de lo anterior, sírvase su señoría, CONDENAR al demandado al pago de la indemnización por el NO pago de las prestaciones sociales a la terminación del contrato de trabajo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 del C.S.T., desde el 7 de diciembre de 2023, hasta el 12 de junio de 2024 fecha de presentación de la presente demanda o hasta que se realice el pago efectivo de las prestaciones sociales. (…)”[1].

 

2.                  De acuerdo con los hechos de la demanda, el alcalde municipal de María La Baja nombró a María Elena Céspedes Arnedo, mediante el Decreto No. 026 del 1 de febrero de 2023, como corregidora código 227, grado 02, en la zona dos (2), para los corregimientos de Retiro Nuevo, Los Bellos y Pueblo Nuevo. Ese mismo día, la señora María Elena Céspedes Arnedo tomó posesión del cargo mediante el Acta No. 518.

 

3.                  Según la demandante, ejerció sus funciones desde el 1º de febrero de 2023 hasta el 6 de diciembre de 2023, cuando presentó su renuncia, la cual fue aceptada mediante el “Decreto No. 089 BIS” del mismo día. Como consecuencia de lo anterior, el alcalde municipal del municipio de María La Baja reconoció parcialmente, mediante la Resolución No. 712 del 29 de diciembre de 2023, las prestaciones sociales que estaban pendientes de pago a favor de la señora María Elena Céspedes Arnedo[2].

 

4.                  El 14 de febrero de 2024, la señora María Elena Céspedes Arnedo presentó una solicitud formal ante la alcaldía municipal de María La Baja, en la que exigió el reconocimiento, liquidación y pago de sus acreencias laborales, salarios y prestaciones sociales pendientes de pago, además de la indemnización moratoria del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo. Sin embargo, no recibió respuesta. Producto de lo anterior, presentó una acción de tutela en la que solicitó la protección de su derecho fundamental de petición, la cual fue concedida. Sin embargo, la alcaldía habría persistido en su incumplimiento, lo que motivó la apertura de un incidente de desacato. Pese a ello, afirmó que la entidad respondió sin abordar de fondo la solicitud y sin efectuar los pagos adeudados. En consecuencia, procedió a presentar la demanda que dio origen a la presente causa judicial[3].

 

5.                  El Juzgado 001 Laboral del Circuito Judicial de Turbaco, Bolívar, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 17 de junio de 2024, la autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción y dispuso la remisión del caso a la oficina de reparto de los Juzgados Administrativos de Cartagena. Fundó su decisión en que la demandante había sido vinculada a la entidad demandada en calidad de empleada pública y no como trabajadora oficial, razón por la cual resultaba aplicable lo establecido en los artículos 104.4 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como lo preceptuado en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), contenido en el Decreto Ley 2158 de 1948. En ese sentido, afirmó que la normativa citada determinaba que le correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral el conocimiento de los procesos laborales en los que fueran parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos[4].

 

6.                  En consecuencia, al analizar el caso concreto, la autoridad judicial consideró que el artículo 42 de la Ley 11 de 1982 establecía una distinción entre empleados públicos (como los servidores municipales) y trabajadores oficiales (vinculados a la construcción y sostenimiento de obras públicas). Tras considerar las funciones desempeñadas por la demandante, concluyó que su cargo de corregidora no se enmarcaba en labores propias de un trabajador oficial sino en el de una servidora municipal, conforme a lo previsto en la citada norma y en la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justici[5]. Con lo anterior, reafirmó la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer del presente caso[6].

 

7.                  El Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena declaró su falta de competencia parcial. En Auto del 29 de noviembre de 2024, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción parcial para conocer las pretensiones relativas al pago de las prestaciones sociales de intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad, reconocidas mediante la Resolución No. 712 de 2023. Finalmente, remitió el asunto a los jueces laborales de Turbaco, Bolívar para que tramitaran las peticiones tendientes al pago de las prestaciones sociales. Refirió que existe un acto administrativo en firme -la Resolución 712 de 2023- mediante el cual la entidad demandada reconoció parte de los emolumentos cuya liquidación y pago se pretenden en este proceso. Por tanto, concluyó que el derecho de la actora al reconocimiento y pago de los intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad ya había sido definido en dicho acto, por lo que el proceso ejecutivo era el mecanismo idóneo para reclamar su cumplimiento. En este punto, refirió que así lo estableció el Consejo de Estado en la Sentencia del 15 de julio de 2021[7], al resolver un caso análogo al presente[8].

 

8.                  En ese sentido, determinó que el proceso ejecutivo para el cobro de las prestaciones reconocidas en la Resolución 712 de 2023 no era competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, porque en el artículo 104 del CPACA se listaban los procesos ejecutivos que eran competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y entre estos no estaba el cobro de prestaciones ya reconocidas en un acto administrativo, como ocurría en este caso. Finalmente, refirió que, conforme a lo preceptuado en el artículo 16 del Código General del Proceso (CGP) contenido en la Ley 1564 de 2012, escindiría la demanda y remitiría las pretensiones de pago a la justicia ordinaria laboral para su trámite correspondiente[9].

 

9.                  El Juzgado 001 Laboral del Circuito Judicial de Turbaco, Bolívar, declaró su falta de competencia por segunda vez. A través de Auto del 13 de diciembre de 2024, esta autoridad judicial ordenó remitir el asunto al Juzgado 003 Administrativo de Cartagena para que suscitara el conflicto entre jurisdicciones. Al respecto, sostuvo que, al haber declarado su falta de jurisdicción en el presente asunto, carecía de competencia para continuar su conocimiento, correspondiéndole ahora al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena tramitar el asunto. Estimó que, en caso de que este último también considerara incompetente a su jurisdicción, incluso de manera parcial, estaba obligado a suscitar un conflicto negativo de competencia y remitirlo a la Corte Constitucional para su resolución, conforme al artículo 241 de la Constitución Política y el artículo 139 del CGP. De igual forma, señaló que, la Corte Constitucional, mediante Auto 333 del 23 de junio de 2021, había reafirmado su competencia exclusiva para dirimir conflictos de jurisdicción[10].

 

10.             El Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena declaró su falta de competencia parcial por segunda vez. En Auto del 18 de diciembre de 2024, esta autoridad judicial reiteró su falta de competencia parcial para conocer de las pretensiones relativas al pago de las prestaciones sociales de intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad, reconocidas mediante la Resolución No. 712 de 2023. Asimismo, promovió conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. El despacho judicial fundamentó su decisión en que las pretensiones de la demandante relativas al reconocimiento y pago de intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad ya habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 712 del 29 de diciembre de 2023. En consecuencia, en su criterio, la vía idónea para exigir el cumplimiento de dichas obligaciones era el proceso ejecutivo, conforme a la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, específicamente en su Sentencia del 15 de julio de 2021[11].

 

11.             Asimismo, el despacho reiteró que el artículo 104 del CPACA, el cual delimita las competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa, no incluía el conocimiento de procesos ejecutivos derivados de actos administrativos unilaterales (como la resolución en cuestión)[12].

 

12.             El 21 de febrero de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[13]. Es sesión virtual del 17 de marzo de 2025, fue repartido al despacho, y el 18 de marzo del mismo año, se le remitió para su sustanciación[14].

 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.                  Competencia

 

13.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[15], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.                  Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

14.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[17]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales plantearon argumentos jurídicos de jurisdicción para sustentar su falta de competencia[18].

 

3.                 La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas que busquen el reconocimiento de prestaciones sociales por parte de empleados públicos. Autos 183 de 2023 y 830 de 2022

 

15.             En el Auto 183 de 2023, la Corte conoció un conflicto jurisdiccional suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de El Banco, Magdalena, y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta. En dicha oportunidad, la parte demandante inició un proceso ordinario laboral en contra del municipio de Guamal, Magdalena – Unidad de Servicios Públicos domiciliarios en el que pretendió que se condenara a la entidad al pago de las cesantías correspondientes a la anualidad de 2017, así como a las sanciones por día de retraso e indexación de las sumas que correspondan. De acuerdo con los antecedentes relacionados en el Auto, el demandante fue nombrado y tomó posesión, en provisionalidad, en el cargo de nivel asistencial de “operario de bomba de alcantarillado”, mediante la Resolución 005 de 1 de septiembre de 2017 y acta de posesión de la misma fecha.

 

16.             Con base en el anterior supuesto fáctico, la Sala Plena de la Corte Constitucional recordó que, a partir de las normas aplicables, resultaba determinante distinguir las controversias de naturaleza laboral en las que estuvieran involucradas entidades públicas de acuerdo con la calidad del servidor público. En ese sentido, señaló que:

 

(i)   Si se trataba de la seguridad social de un empleado con una relación legal y reglamentaria, su caso sería resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo si dicho régimen estaba administrado por una entidad de derecho público, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA.

(ii) En cambio, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radicaría en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, los numerales 1 y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) y el artículo 105.4 del CPACA.

 

17.             Ahora bien, para determinar la calidad de empleado público o trabajador oficial, esta Corporación, en el referido Auto 183 de 2023, precisó que se debían considerar dos criterios:

 

(i)   Criterio orgánico: Se refiere a la naturaleza jurídica de la entidad empleadora. Si es una entidad pública, sus trabajadores, por regla general, son servidores públicos.

(ii) Criterio funcional: Se analiza la naturaleza del vínculo y las funciones desempeñadas. Un trabajador es oficial si sus labores están relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, sin importar si su vinculación se hizo mediante un acto administrativo. En contraste, si sus funciones no se enmarcan en estas actividades, es empleado público.

 

18.             En ese punto, la Corte precisó que el mantenimiento de obras públicas implica tareas esenciales para su funcionamiento y evitar su deterioro, como reparación estructural y conservación. No obstante, labores como cocina, limpieza, aseo y celaduría no determinan la calidad de trabajador oficial, salvo que se vinculen directamente con el sostenimiento de una obra pública. En consecuencia, fijó como regla de decisión la que a continuación se transcribe para resolver los asuntos que, como el presente, reúnan situaciones fácticas similares.

 

19.             Por otra parte, en el Auto 830 de 2022, la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competencia entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 004 Administrativo del mismo circuito, surgido en el marco de una demanda ordinaria laboral interpuesta contra la empresa Aquamaná E.S.P. por un servidor público. Según el expediente, el demandante ostentaba un cargo de empleado público; no obstante, las pretensiones de la demanda se orientaban a obtener el reconocimiento de una relación laboral como trabajador oficial, basada en un contrato individual de trabajo. Ante este escenario, la Corte estableció una regla de decisión aplicable para definir la jurisdicción competente en procesos promovidos por servidores públicos que cuestionan la existencia de una relación legal y reglamentaria, la cual se transcribe a continuación.

 

20.             Regla de decisión. Reiteración Auto 830 de 2022. “La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer un proceso promovido por un servidor público en el que pretenda cuestionar una relación legal y reglamentaria, así como el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás valores a que hubiera lugar. Lo anterior porque, conforme a la regla establecida en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer de los conflictos o litigios relativo a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado.”

 

4.                 Caso concreto

 

21.             En este caso, la Sala Plena determina que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en la aplicación de la regla fijada en el Auto 830 de 2022. En efecto, la Corte Constitucional encuentra que la señora María Elena Céspedes Arnedo habría tenido la calidad de empleada pública, por lo que su solicitud de reconocimiento y pago de sus pretensiones sociales, corresponde decidirlo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, al tener en cuenta que, posiblemente, las pretensiones de la demandante relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales se fundamentan en un supuesto contrato laboral, pese a que formalmente estuvo vinculada al Estado mediante una relación de naturaleza legal y reglamentaria. Lo anterior se fundamenta con el análisis que se realiza a continuación.

 

22.             Criterio orgánico. El municipio de María La Baja, Bolívar, es un ente territorial de naturaleza pública con NIT número 800095466-8, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 286[19] y 311 de la Constitución Política[20], así como lo referido en el artículo 2º de la Ley 136 de 1994[21].

 

23.             Criterio funcional. Según lo expuesto en la demanda, la señora María Elena Céspedes Arnedo trabajó como corregidora para el municipio de María La Baja desde el 1º de febrero de 2023 hasta el 6 de diciembre de 2023. Su nombramiento se realizó mediante el Decreto No. 026 del 1º de febrero de 2023 y se posesionó mediante Acta No. 518 de la misma fecha. Su renuncia fue aceptada por el representante del municipio de María La Baja mediante el “Decreto No. 089 BIS” del 6 de diciembre de 2023. Así las cosas, estas actuaciones denotan una relación legal y reglamentaria con la municipalidad, dado que no medió ningún contrato de trabajo entre la parte demandante y la parte demandada, conforme a los criterios establecidos en el Auto 183 de 2023 por la Corte Constitucional.

 

24.             Sumado a lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el artículo 1 de la Ley 1681 de 2013[22], establece que, para garantizar el desarrollo adecuado e inmediato de los corregimientos, estos contarán con corregidores como autoridades administrativas. Estos corregidores, en coordinación con la comunidad, ejercen dentro de su jurisdicción las funciones que les asignen los acuerdos municipales y les deleguen los alcaldes, conforme a la legislación vigente. Asimismo, la norma señala que, en su calidad de autoridades de convivencia, cumplen las funciones que les atribuyan las disposiciones legales aplicables en esta materia. En consideración a lo anterior, se tiene entonces que las actividades laborales de un corregidor no están relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas-funciones propias de un trabajador oficial como se señaló en las consideraciones generales de esta providencia-[23], por lo que, la señora María Elena Cespedes Arnedo al desempeñar las funciones del cargo de corregidora lo habría realizado en calidad de empleada pública.

 

25.             Ahora bien, respecto del argumento expuesto por el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Cartagena - según el cual las pretensiones relacionadas con el pago de prestaciones sociales adeudadas a la demandante (intereses sobre cesantías, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad) debían tramitarse mediante un proceso ejecutivo por estar reconocidas en la Resolución No. 712 de 2023 -, esta Sala aclara que dicha valoración corresponde al juez de conocimiento al momento de decidir de fondo la controversia. Por lo tanto, no constituye un argumento válido para rechazar de plano la competencia. En ese sentido, el juez contencioso administrativo será quien deberá pronunciarse sobre la admisibilidad y/o procedencia de la acumulación de pretensiones realizada en la demanda, conforme a lo preceptuado en el artículo 165 del CPACA[24].

 

26.             Por las razones expuestas, y dado que las pretensiones de la demandante no han sido modificadas, esta Sala concluye que las condenas reclamadas por la señora María Elena Céspedes Arnedo se derivan necesariamente de la declaratoria de existencia del vínculo laboral entre ella y el municipio de María La Baja, así como de la terminación unilateral del contrato por parte de la actora. La existencia de un acto administrativo que reconoce las prestaciones sociales cuya condena se solicita en la demanda no altera la vía procesal escogida por la parte demandante.

 

27.             En efecto, del análisis de las pretensiones formuladas se desprende que estas se enmarcan en un proceso de naturaleza declarativa, y no en una acción ejecutiva dirigida al cumplimiento de un acto administrativo. Este aspecto resulta especialmente relevante, en tanto que las decisiones adoptadas por esta Corporación al resolver conflictos de jurisdicción se fundamentan exclusivamente en las pretensiones planteadas por la parte actora, y no en las valoraciones que puedan realizar las autoridades judiciales sobre eventuales ajustes a los escritos o sobre la procedencia del tipo de proceso escogido.

 

28.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6338 al Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito Judicial de Turbaco, Bolívar, y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6338 al Juzgado 003 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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